前言

　　传统环卫业务由政府承担,但是随着城市化的加快,环卫管理负担逐渐加大,政府能力日见不足，我国环卫行业传统的行政管理模式已经难以适应城市发展的新需要，对环卫业务和环卫资源进行整合，进行市场化运作，已经成为必然趋势。

　　一、当前环卫运营管理面临的问题

　　1.政府多头管理

　　长期以来，我国环卫工作的管理部门较多同一区域的环卫保洁，有可能分别由城管、园林、市政等多个部门监管，各部门对作业效果要求不一，作业模式及时间也不同。此外，生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、医疗垃圾等固体废物也分别由不同的政府部门监管。这种多头管理的机制协调难度大，不同管理部门各自为政，缺乏整体性、系统性的指令，制约了作业整体效果的提高。

　　2.业务条块分割

　　目前我国环卫业务条块分割现象比较普遍，环卫行业发展存在混乱无序的现象，产业链协同性差，包括分类、收集、运输、处理业务的分割；板块内部的分割、区域业务的分割等。

　　3.传统环卫运营模式弊端

　　我国传统的环卫运营模式沿袭了计划经济体系，由政府负责拨款进行投资和运行管理，环卫事业单位负责作业和监管，政府既管又干，没有引入市场机制，导致作业水平和管理水平不高，资金使用效率低，作业效果不佳。

　　4.环卫设施设备投入不足

　　近年来，地方政府债务逐年增加，财政支出压力大。但是随着垃圾产量逐年提高，对环境的要求日益增高，而地方政府又难以为继大额的环卫投资，造成环卫设施投入不足和过度使用现象。

　　5.环卫设施建设困难

　　垃圾楼、转运站、垃圾处理厂、公共厕所等环卫设施的规划建设受到城市建设现状的影响，新的设施建设非常困难，原因主要包括：一是由于环卫设施存在邻避效应；二是一些环卫设施运行不达标，给人们留下了不好的印象；三是由于舆论导向，近年来发生的环境事件使人们的警惕性提高。

　　6.固体废物处理难以协同

　　在环卫产业的末端，也就是固废处理环节，城市的生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、污泥、粪便等固体废物的无害化处理大多是割裂的，由不同的服务商在不同的地区建立处理设施，处理设施规划不合理，占地多，没有实现资源的循环和协同利用，处理成本较高。

　　二、环卫一体化市场前景

　　2015年末，全国城市道路清扫保洁（覆盖）面积73.0亿平方米，全年清运生活垃圾、粪便2.06亿吨；全国城市共有生活垃圾无害化处理场（厂）890座，日处理能力57.7万吨，处理量1.80亿吨；2015年我国城市道路清扫、垃圾清运、公厕管理等业务市场规模已经超过千亿，至2020年环卫市场规模有望达到2000亿元。

　　目前全国环卫服务业务大部分由地方事业单位负责，除北京、上海，其余省级行政区的环卫服务市场化率均低于20%，大约50%-70%的环卫业务由环卫事业单位负责。根据发达国家经验，我国环卫服务市场化程度有望提升至60%以上，我国环卫行业的市场化将进入行业快速成长期。

　三、环卫一体化及市场化对策及要点

　　1.打破条块分割，实现一体化和市场化

　　目前大多数城市环卫业务存在多头管理，条块分割，市场化程度低，效率不高，企业事业单位并存等各种问题。政府相关管理部门在进行环卫规划时，应注重环卫业务的顶层设计，重点考虑将一揽子环卫业务交由一家单位负责，齐收共管，协同处置，权责明晰，实现环卫业务中的全产业链和全要素一体化集中处理，解决政府管干分离的问题，实现环卫业务的规模化、集中化处置，降低环卫业务运营成本，提高环卫作业质量，减少政府的财政支出。

　　2.充分论证，走出低价竞争的误区

　　在环卫业务市场化进程中，有些地区出现过低价竞争的失败案例，因此政府部门应防止逆向选择现象的发生，做好环卫业务的经济测算，充分论证，既要防止作业企业赢取暴利，也要符合市场规律，明确市场化是为了提高效率和质量，明确费用与效果正相关。

　　3.有序竞争，择优选择

　　由于环卫业务的特殊性，在一体化进程中还要注意以下问题：一是防止企业绑架政府的现象发生；二是防止企业和主管部门暗中操作。在推进环卫业务市场化进程中，要严格按照相关法律法规，采用公开透明的政府采购方式选择合格企业，有序竞争。在环卫一体化资源整合过程中，涉及环卫业务全产业链和全要素，对企业的技术能力和管理水平要求较高。环卫行业具有公益性属性，主管部门在选取作业企业时，要择优选取有实力、有信誉、有责任的企业；要对环卫企业有一定的控制力，特别是在一些应急任务中，要为政府排忧解难，所以一些综合实力强的国有企业具有一定的优势。此外，政府对作业企业参股也是一种比较可行的做法。

　　4.加强监管，制定退出机制

　　环卫业务作为一种公共服务，不应是单纯的市场化，应该是在政府调控和监督下的市场化。政府要细化作业标准，明确作业责任，界定行政管理部门和作业企业的职责和义务；明确考核制度，对不符合要求的作业企业要进行惩罚；制定退出机制，对作业企业进行约束。

　　5.确保环卫工人平稳过渡

　　在进行环卫市场化改革过程中，要特别注意环卫工人平稳过渡的问题。要与环卫工人充分协商，制定人员分流方案，并要求环卫企业承担相应的

　　人员接收责任，保证环卫工人的薪酬待遇不降低。

　　结语

　　在城市运行及发展的过程中，环卫业务发挥着举足轻重的作用。要解决目前我国大部分城市环卫管理中的各种问题，从政府的角度来说，就要加强环卫顶层设计和统一规划，尽量避免产业链割裂；充分发挥市场机制，推进市场化进程；加强监督管理，提高环卫业务的运行效率和运行质量，减少政府的财政负担，改变环卫业务权责不清的现象，实现管干分离，加快体制改革；将现有资源进行充分整合，推进环卫产业链纵向一体化，推进环卫行业相关固体废物综合处置横向一体化，推进地理区域区域一体化和城乡一体化，保障环卫业务可持续发展。